时间：2014-12-22 09:44 来源： 责任编辑：admin
一个国家的纠纷解决机制是否能够有效运作、是否能够有效排解各种纠纷和冲突，对保持国家的稳定大局而言是至关重要的，除需要一套依法建立的由诉讼的法制权威性作保障的司法系统外，还应有一个合理高效公平、适应不同需求的多元化纠纷解决机制，这样才能适应社会变迁的需要，巧解各种民事纠纷，促进合同交易，维护经济秩序，促进社会和谐。在经济社会需求、和谐社会建构理念以及世界性ADR潮流的推动下，非诉讼纠纷解决机制的理念在我国已经逐步为公众所接受。为实现加快建设社会主义法治国家、全面推进依法治国的基本方略，建设中国特色社会主义法治体系，就要从我国实际出发，进一步健全司法机制，完善多元化纠纷解决机制。
一、在我国构建非诉讼纠纷解决机制的必要性
（一）非诉讼纠纷解决机制的概念
非诉讼纠纷解决机制源于美国，英文表述是Alternation Dispute Resolution（简称ADR），原指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，是司法诉讼与非诉讼机制在实践中相互交织的产物，现引展为诉讼制度以外的纠纷解决程序或机制的总称。
非诉讼纠纷解决机制是一个广括性、综合性的概念，其内涵和外延均难以明确限定，对于ADR概念不同的国家也存在着广义和狭义的理解。通常认为，狭义的ADR是指非诉讼非仲裁的纠纷解决方式，即一般不包括仲裁和行政处理、行政裁决；而广义的ADR则涵盖所有非诉讼解纷方式，既包括传统的民间调解和仲裁，也容纳行政裁决、行政处理，同时还能吸收今后可能出现的新的ADR类型。我国的的学者和司法实践者更倾向于广义的ADR概念。
在我国，ADR方式解决纠纷的思想古已有之，最早可以追溯到古代春秋战国时期儒家的礼治思想，以及进入近现代的人民调解委员会的调解、仲裁委员会的仲裁、消费者协会的调解等。这些非诉讼纠纷解决方式在法院的司法体制之外发挥着一定的作用。如今，ADR已成为社会生活中一种不可替代的机制，其理念不仅得到各国的广泛认同，甚至正在改造着一些传统的诉讼思维模式。
（二）非诉讼纠纷解决机制的基本特征
在当代世界各国，比较通说的ADR有以下几个基本特征：
1、程序上的非正式性。相对于诉讼审判程序的复杂性和正式性，ADR的形式则比较多样，具有多元化的特征，并不局限在某个程序里面，更利于降低当事人和社会的解决成本，节约和有效利用司法资源。
2、纠纷解决准则上的非法律化。在ADR的机制和理念中，强调适应当事人和纠纷解决的实际需要，在符合社会风俗、尊重个人意愿的基础上，允许法律以外的各种社会规范来解决纠纷。
3、纠纷解决主体的非职业性。无论是专门的调解机构还是民间的调解组织，其人员都可以由非法律职业人士担任，案件也可由非律师代理，甚至完全由当事人本人来进行。
4、地位构造的平等性。纠纷解决者与当事人之间处于非权力化的平等性地位，没有法律上的利害关系，一定程度上更能保证公平性。
5、纠纷解决过程和结果的互利性与平和性。多数的ADR是以促成和解圆满地解决纠纷为导向，双赢（多赢）与和平是其中最受追崇的价值。这也是当代世界各国对ADR最为认同的优势和价值。
（三）在我国建立非诉讼纠纷解决机制的必要性
与其他的纠纷解决方式相比，长期以来在我国占统治地位的诉讼在解决纠纷方面存在着一定的限度和不足，主要表现在以下三个方面：
1、诉讼本身受到立法滞后、法律规范矛盾、调控领域特定、价值选择冲突、案件证据事实认定困难、法官法律信仰偏差以及司法环境侵扰等因素的影响。
2、诉讼是一种高成本的纠纷解决机制，存在着难以克服的缺点。诉讼的当事人需承担诉讼程序复杂、诉讼过程迟延、诉讼费用昂贵、诉讼结果不确定等弊端所造成的不利后果。
3、诉讼并非解决纠纷的唯一途径和方式。首先，司法无法解决一切纠纷；其二，司法无法保证公正地解决一切纠纷；其三，即使司法裁判做到了公正，还必须关注司法裁判延伸之下的结果；其四，法制手段的有限性也会造成司法结果与人们的理想的偏差。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）中，对建设中国特色社会主义法治体系作了总体部署，提出保证公正司法，提高司法公信力，同时要增强全民法治观念，推进法治社会建设，建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解纠纷机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。目前我国非诉讼纠纷解决机制主要有民商事仲裁、劳动（人事）仲裁、人民调解、行政调处等。其中民商事仲裁、劳动（人事）仲裁有相对完善的法律法规、相对稳定的较高素质的法律人才、充足的经费，自制度建立以来已经得到长足的发展，为司法机关分担了解决纠纷的压力。同时，基于在基层自治组织内的人民调解功能的下降，我国采取了加强人民调解制度化和法制化的路线。2010年8月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《人民调解法》，规定由人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷。这一法规的出台，一方面期待使人民调解成为一种准司法程序；另一方面，则试图建立一种行政调处机制，作为人民调解和司法审判之间的纠纷解决程序。这种努力首先得到了仲裁界的欢迎和支持，各地仲裁机构纷纷采取各种措施尝试、贯彻、实施，使得以上调解法的内涵得到有效延展。
由此可见，我国多元化纠纷解决机制在现实运作中已经有了很好的基础，应当着重于将人民调解、行政调处、仲裁等现有机制进一步改革、赋予新内容，以适应新时期的新情况。
二、我国建立多元化纠纷解决机制的构想
仲裁与调解相结合，将调解作为促进争端解决的工具之一，这最初是中国涉外仲裁机构处理涉外民商事案件的独特做法，现在已为世界上许多国家所借鉴。美国仲裁协会（AAA）规定的标准仲裁模式中就包括调解—仲裁混合方式（mediation-arbitration hybrids）。日本民间性ADR也包括各种仲裁机构在内，如商事仲裁和海事仲裁这类专门性仲裁，也有律师协会的中立性仲裁，仲裁程序中都包括调解促成的功能。
由于我国各种非诉讼纠纷解决机制尚未形成独特的理念和特色，是一个全新的课题，为完善我国的非诉讼纠纷解决机制，结合近年来推广实施仲裁法律制度的一些经验和做法，在此提出以下几点建议：
（一）注重对非诉讼纠纷解决机制制度建构的论证和分析
多元化纠纷解决机制的构建势必需要改革一系列现有机制或制度。为了避免因设计失误导致资源浪费和恶果，需要精心设计，谨慎论证，如对当事人和社会需求、成本效益、实施条件、各种意见分歧等进行大量深入、细致和全面的调研和分析。如果缺少这些基本依据，则很难提出合理方案。近年来，各地的政府、法院、仲裁机构以及各实务部门在实践中进行了大量探索和制度创新，为立法提供了宝贵的经验资料。也难免有一些实践者急于求成，乃至在探索中出现了一些失误。决策者应该立足于此，通过反复总结经验、试错、反思和公开论证的过程，最终形成基本的法律制度和原则。
（二）构建非诉讼纠纷解决机制体系的原则
目前，我国以司法为核心的多元化纠纷解决机制已经初见端倪，但民间性与行政性ADR的功能和分工仍需继续进行整合，以最终实现司法调解与行政解纷机制以及民间性ADR的衔接与互补机制。即以社会公共利益和当事人的实际利益为出发点，兼顾公共资源与私人成本的效益最大化，以有效、经济、快速和便利解决社会纠纷为共同目标，实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调，形成民间调解、行政纠纷解决、仲裁和司法诉讼之间的合理衔接。
在非诉讼纠纷解决机制的构建上大致应该形成这样的框架：在价值取向或功能上，一端是社会自治取向；另一端则是法律服务和司法利用取向；在运作方式上，分为公益性和市场性两种类型，而中间不同层次的民间社会性和行政性纠纷解决机构，则可以由当事人提供多种选择。同时通过法律加以规范，确定其基本原则以及每一种具体制度，程序的地位、组织形式、人员构成、基本程序、效力、相互间衔接及司法审查的方式和程序。
（三）将仲裁作为非诉讼纠纷解决的主要方式
一个稳定的社会必须有一个合理高效公平、适应不同需求、相得益彰的多元化纠纷解决机制。在这些机制中，仲裁应处于中心地位，调解（包括民间调解和行政调解）作为补充，由诉讼的法制权威性作为保障，这样才能适应社会变迁的需要，巧解各种民事纠纷，促进交易、维护秩序，构建社会主义和谐社会。
同其他争议解决方式相比，我国仲裁的准司法性质和特有优势使得其在非诉讼纠纷解决机制中具有重要地位，日益成为当事人的首选。仲裁是非经司法诉讼途径即具有法律约束力的争议解决方式，自现行的《仲裁法》1995年9月1日起施行以来，已经被广泛运用于民商事争议的解决。在汉语中，“仲裁”一词从字义上讲，“仲”即居中，“裁”即衡量、评断、作出结论。按照《现代汉语词典》的解释，“仲裁”就是“争执双方同意的第三者对争执事项作出决定”。仲裁作为一个法律概念，指发生争议的双方当事人，根据其在争议发生前或争议发生后所达成的协议，自愿将该争议提交中立的第三者进行裁判的争议解决制度和方式。仲裁具有以下三要素：1、仲裁是以双方当事人自愿协商为基础的争议解决制度和方式;2、仲裁是由双方当事人自愿选择的中立第三者进行裁判的争议解决制度和方式;3、经由当事人选择的中立第三者作出的裁决对双方当事人均具有约束力。
仲裁有以下特点：1、意思自治，灵活简便。整个仲裁过程中，当事人享有高度的自治权：当事人享有是否将纠纷提交仲裁以及将哪些纠纷提交仲裁的自由；当事人可以选择仲裁机构、仲裁地点、仲裁语言、仲裁适用的法律和规则；当事人可以选定自己信赖的仲裁员审理案件；当事人可以就开庭审理、证据提交和意见陈述等事项达成协议，共同设计符合自己特殊需要的仲裁程序；当事人还可以选择是否终止仲裁程序。这些自治权充分反映了当事人的意志，使得仲裁程序既灵活又简便。2、一裁终局，经济高效。仲裁实行一裁终局的制度。仲裁裁决一经作出即具有法律效力，受到法律的尊重与保护，对当事人具有约束力并可强制执行。一裁终局是仲裁的效率体现，既节省时间，又节约金钱，使得当事人可以经济高效地解决纠纷。3、专家断案，公正及时。仲裁是由公正、独立的第三人居中裁判以解决纠纷的机制。居中裁判的“第三人”即仲裁员均为各专业领域的知名人士、权威专家，具备丰富的专业知识、良好的法律素养和高尚的职业道德，从而保证了仲裁的质量和结果的公正。与法院严格的诉讼程序相比，仲裁程序灵活简便，仲裁结果一裁终局，加之仲裁机构较强的服务意识，使仲裁案件的审理能够做到及时。4、保守秘密，保护商誉。原则上，仲裁一般不公开进行。但如果双方当事人协议公开，也可以公开。这充分体现了保护当事人商业秘密、维护当事人商业信誉，同时又尊重当事人的原则。5、充分保障正当权益。仲裁不但保护当事人的正当请求，还保护当事人因解决纠纷支出的合理费用，如律师费、差旅费等。6、国际上的广泛承认与执行。仲裁的一切优势最终落实在仲裁裁决的承认与执行上。1958年《联合国关于承认及执行外国仲裁裁决的公约》（《纽约公约》）为世界各国提供了一套简捷的相互承认和执行仲裁裁决的制度，使得仲裁裁决的承认和执行富有效率。中国大陆于1987年加入《纽约公约》。全世界已有约150个国家加入和继承该公约。在中国作出的仲裁裁决，不仅可在中国得到执行，还可在《纽约公约》的所有缔约国得到普遍承认与执行。
（四）对非诉讼纠纷解决机制的监督提供社会环境
2009年7月24日，最高人民法院发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发〔2009〕45号)，在一定程度上促进了各种纠纷解决机制的发展。《中华人民共和国人民调解法》确定依法设立的人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。然而现行的非诉讼纠纷解决机制并非完美无缺，目前我国各种民间性和行政性非诉讼纠纷解决机制还存在诸多问题亟待改进，如民间调解机构及其作用的良莠不齐，劳动仲裁后起诉增加、调解率降低等。此外，职业道德自律差、司法人员腐败、法律不健全等因素以及复杂的社会环境，也增加了实现公正的风险。必须实事求是地评价其功能和价值，认识和避免其弊端，以便在提高其质量和能力的同时，建立与社会自治、自律、诚信、理性及合作的程度相适应的多元化纠纷解决机制。
在社会转型期间，一方面应注意改造现有的非诉讼机构和制度，提高其公信力及纠纷解决的能力；另一方面，在强调法院尊重和重视非诉讼机制的同时，还应加强司法审查和监督，使当事人有机会和权利获得司法救济。社会应逐步培养和唤起社会主体的合作、协商和诚信的理念和意识，创造有利于多种纠纷解决机制运行的社会环境。
三、非诉讼纠纷解决方式的尝试
现代仲裁制度的建立，使得仲裁在纠纷解决机制中的优越性日益凸显。仲裁调解是指在仲裁立案前或立案后审理过程中，双方当事人在仲裁调解员或仲裁庭的主持下，经过平等协商，互谅互让，达成协议，经认可后，终结仲裁程序，和谐解决经济纠纷的活动。在效力上，仲裁调解书经双方当事人签字即具有与仲裁裁决书同等的法律效力。仲裁调解作为社会多元化纠纷解决机制的重要途径之一，既有利于迅速定纷止争、减少当事人讼累，也有利于有效减少涉法上访、解决执行难等问题，对于减少社会变革时期的不安定因素有着十分重大的意义。
济宁仲裁委员会自1999年成立以来，一直致力于推动多元化纠纷解决机制的建设，在我国尚处于ADR的实践探索阶段，缺乏完善法律基础的情况下，将仲裁调解广泛运用于仲裁案件中，圆满化解了一批复杂、具有争议、社会影响比较大的经济纠纷案件，取得了良好的社会效果。我们主要采取了以下做法：
（一）完善仲裁调解制度，构筑推行ADR的制度保障
1、建立案件管理制度。在《仲裁规则》的基础上，专门制定了《调解规则》，以仲裁委派出机构作为调解组织，通过仲裁委对案件的分配管理，促使当事人采取ADR。在案件立案前，即向当事人说明案件可供选择的纠纷解决方式（调解或裁决），以及不同方式的利弊、风险，然后根据案件的性质，由仲裁委建议或由当事人主动提出的方式来启动仲裁前调解程序。
2、建立仲裁费用补偿机制，促使当事人采取ADR。如果当事人接受了调解方案，且案件最终调解结案，仲裁委可以根据当事人在调解过程中的不同行为给予仲裁费用补偿或减免。
3、建立调解程序监督制度。调解不能无限度地自由进行，造成“久调不决”，或给当事人“和稀泥”之感。为了防止调解的滥用，我们通过设置期限、办案纪律等规定，加强了对调解的监督和控制，积极地促进纠纷及时合理的解决。
（二）合理设置调解程序，使仲裁调解具有可操作性
1、确定调解适用的范围。主要考虑案件性质、案件金额、争议事项的复杂程度以及各方当事人的经济状况等因素，确定仲裁调解适用的范围，目前主要包括以下几类：①医患纠纷；②交通事故人身损害赔偿纠纷；③保险合同纠纷；④金融纠纷；⑤汽车消费纠纷；⑥中小企业的各类合同纠纷；⑦其他纠纷之标的额在一定数额之下的民商事案件(具体数额在50万元以下)。除此之外，对于一些涉及多方当事人、利益关系比较复杂的案件，比如集体性商品房买卖合同纠纷案件，也可以适用审前调解制度。
2、仲裁调解人员的聘任、地位、费用。目前我会调解人员既包括全部聘任的仲裁员，也包括仲裁委成立的调解中心、医患纠纷仲裁中心、办事处等派出机构的工作人员，其在仲裁调解活动中的地位等同于仲裁员，统一由仲裁委管理监督，调解结案后按照实收仲裁费用的一定比例支付劳动报酬。
3、调解庭的组成模式和调解的场所。参照仲裁庭的组成模式，调解庭一般也根据案件的不同性质以及复杂程度，分别采用独任调解模式或由调解主任和两名调解员组成三人调解庭的调解模式。独任调解员和三人调解庭的调解主任由仲裁委员会主任指定，三人调解庭的另外两名组成人员可分别由双方当事人自己选定或由仲裁委主任指定。调解不成的，原调解员不能参与仲裁庭的组成。调解在仲裁委或各派出机构的调解室进行，必要时也可以在其他适当的场所进行，一般不公开。
（三）保证调解效力，发挥调解优势
调解结束后，一般由双方当事人或由调解员提出调解方案，如双方当事人接受调解方案，则签订调解（和解）协议，双方可以在和解协议中约定就该纠纷不再另行仲裁。依据调解（和解）协议作出的调解书与裁决书具有相同的效力，经双方当事人签收后即生效。如果调解方案不被接受，则案件进入仲裁程序，当然在庭审中和庭审结束后还可以由仲裁庭继续调解，其期限不应超过仲裁案件的审限。
仲裁调解具有明显的特点和优势，扩大了灵活变通的余地，减少双方当事人之间的隔阂，促进谅解与让步，防止矛盾激化，更有利于促进纠纷的圆满解决，便于仲裁结果的最终实现，甚至进一步推动当事人今后的继续合作。我会2013年受理仲裁案件670件，调解和解率为81.23%，自动履行率达76.6%以上，今年已受理案件549件，调解、和解率为80.44%，自动履行率达89%。实践证明，凡通过我们仲裁调解结案的案件，双方当事人大都能够自觉、主动地履行，久拖未果，甚而申请法院强制执行或裁定不予执行的情况极少。
在构建社会主义和谐社会的新形势下，发挥仲裁调解便捷、灵活、高效的优势，做好与行政调解、人民调解的有机衔接，将仲裁调解制度作为及时化解社会矛盾，促进社会公平正义，维护社会稳定的多元化纠纷解决机制既是建构和谐社会秩序的必备要素，又是进一步完善社会主义法制建设的保障，同时对和谐社会秩序的形成发挥着重要作用。希望我们的实践和探索能够为我国非诉讼纠纷解决机制的建构提供一些建议和帮助。
（2014年11月28日）
